Autorización ambiental integrada

Autorización ambiental integrada

Protección medio ambiente. Normativa ecolóxica española. Intervención Comunidades Autónomas


INTRODUCIÓN

A Lei 16/2002 de 1 de xullo de Prevención e Control Integrados da Contaminación é unha transposición da Directiva Comunitaria 96/61/CE do Consello de 24 de setembro e supón unha das actuacións máis ambiciosas para a aplicación do principio de prevención da contaminación no funcionamento de determinadas instalacións industriais.

Na liña que a norma se transpone, a nova Lei exponse como obxectivo evitar ou polo menos reducir, a contaminación da atmosfera, a auga e o chan, para alcanzar un nivel elevado de protección do medio ambiente no seu conxunto. É dicir, trata de evitar que o control de emisións por separado contribúa a que a contaminación transfírase a de un a outro medio e conseguir a mellora do medio ambiente en xeral.

Con iso preténdese integrar os criterios e variables ambientais no sector industrial para, a través da mellora tecnolóxica e a consecuente redución de emisións contaminantes, contribuír á loita contra procesos como o cambio climático ou a choiva aceda.

Como sabemos, esta Lei non afecta a todos os sectores industriais senón que soamente aplícase a aqueles descritos no Anexo 1 da Lei que poderían resumirse en: Instalacións de combustión, produción e transformación de metais. Industrias minerais, industrias químicas, xestión de residuos, industria do papel e cartón, industria téxtil e do coiro, industrias agroalimentarias e explotacións gandeiras, consumo de disolventes orgánicos e industria do carbono. A todo isto debemos engadir como excepción as instalacións ou partes das mesmas utilizadas para a investigación, desenvolvemento e experimentación de novos produtos ou procesos.

O principal instrumento que crea a Lei PCIC para intentar lograr os seus obxectivos é a creación da Autorización Ambiental Integrada, esta autorización que despois desenvolveremos máis profundamente consiste basicamente nun permiso único que establece un condicionado ambiental para o inicio ou continuidade das actividades industriais contempladas no seu ámbito de aplicación. Establece ademais un enfoque integrado no procedemento de autorización, esixindo a plena coordinación administrativa dos organismos implicados na súa concesión.

Esta nova figura de intervención administrativa aglutina e substitúe ao conxunto de autorizacións ambiéntalles existentes ata a data e, establece un condicionado ambiental para o funcionamento de complexos industriais que desenvolvan actividades incluídas no seu ámbito de aplicación. Esta autorización outórgase con carácter previo a outras autorizacións ou licenzas sustantivas exixibles.

Debemos engadir, xa como último punto a tratar dentro desta breve introdución o caso especial de Cataluña. Esta Comunidade Autónoma ten unha Lei propia sobre medio ambiente, Lei 3/1998 de 27 de febreiro, anterior á Lei estatal e que contén certas particularidades que desenvolveremos nun apartado especial.

A AUTORIZACIÓN AMBIENTAL INTEGRADA: SUXEITOS E CONTIDO

Como xa mencionamos na introdución, os sectores aos que se aplica a Lei PCIC, non son todos os considerados contaminates senón que se cingue unicamente a aqueles sectores industriais que aparecen no Anexo 1 da Lei, considérase que estes sectores son os que máis contaminación xeran e xa que logo os que máis deben controlarse se queren alcanzar os obxectivos de prevención ambiental previstos na Lei.

Este esquecemento dos demais sectores industriais considerados como -menos contaminantes- provocou unha serie de reaccións contrarias na doutrina e o mundo xurídico polo simple feito que, se o que se pretende é protexer o medio ambiente, debe protexerse en todos os ámbitos, desde os máis contaminantes aos que contaminan menos. Entendemos que fose necesario que a Lei profundase máis no seu esforzo de simplificación administrativa e xa que logo que deberían haberse engadido todos os sectores industriais, ata os menos contaminantes que neste momento continúan suxeitos a unha multiplicidad de autorizacións.

Outro aspecto da Lei que merece unha especial mención é aquelas industrias xa existentes que teñen as autorizacións correspondentes en base ao plan anterior á Lei e xa que logo que conseguiron no seu día todas as autorizacións necesarias para cumprir a Lei en materia de Medio Ambiente. Estas Industrias ten agora un prazo para obter a autorización ambiental integrada que termina o 30 de outubro de 2007. O feito que a Lei só fale das -autorizadas- deixa fóra deste prazo aquelas empresas que están traballando na ilegalidade, é dicir, que non cumpren coa normativa vixente ata a data, nestes supostos a súa situación de ilegalidade manteríanse (non poden esperar ata 2007 para regularizar a súa situación) e xa que logo atópanse en situación de ilegalidade co agravante que a nova Lei impón sancións que chegan ata os 2.000.000 de € e nas circunstancias nas que se atopan poderían ser sancionadas de inmediato.

En relación co anterior, e como contrapunto, é interesante falar por un instante do caso de Cataluña, o cal despois desenvolveremos máis profundamente. A Lei 3/1998 de Cataluña, que tamén é unha transposición da Directiva 96/61/CE contemplouse un réxime de adaptación máis suave que o da Lei estatal porque se tiña en consideración ás instalacións existentes e non autorizadas (as que non tiñan todos as autorizacións da Lei antiga), a estas outorgábaselles un prazo de dous anos e medio para que obtivesen a autorización ambiental.

Respecto ao contido desta Autorización Ambiental Integrada debemos fixarnos principalmente no artigo 22 da propia Lei que establece cal debe ser o contido mínimo da Autorización Ambiental Integrada. Este contido mínimo debe establecer as medidas de protección do aire, auga e chan, incluídas as medidas relativas aos residuos e, en xeral, do medio ambiente no seu conxunto. Entre outras cousas deberá fixar os valores límite de emisión das sustancias contaminantes, cuxa determinación haberá de basearse nas mellores técnicas dispoñibles. Non especifica a Lei cales serán estas técnicas que haberán de servir para fixar os valores límite de emisión, pero as define, dunha forma moi xenérica, así di que -técnicas- significa a tecnoloxía utilizada xunto á forma en que a instalación foi deseñada, construída, mantida, explotada, ou paralizada; -dispoñibles-: técnicas desenvolvidas a unha escala que permita a súa aplicación no contexto do sector industrial correspondente, en condicións económicas e técnicas viables, tomando en consideración os custos e beneficios, tanto se as técnicas utilízanse ou producen no Estado membro correspondente coma se non, sempre que o titular poida ter acceso a elas en condicións razoables; -mellores-: as técnicas máis eficaces para alcanzar un alto nivel xeral de protección do medio ambiente no seu conxunto.

O PAPEL DESTACADO DAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS E O PROCEDEMENTO DE SOLICITUDE DA AUTORIZACIÓN AMBIENTAL INTEGRADA

Un dos aspectos destacados desta Lei é o rol que se lles designou ás Comunidades Autónomas. O procedemento que debe realizarse para obter a Autorización Ambiental Integrada pasa imprescindiblemente polas Comunidades Autónomas sen esquecer a potestade de Concellos ou Organismos de Concas que manteñen potestades similares ás que mantiñan antes da aprobación da Lei.

En primeiro lugar, e como feito máis destacado diremos que a Autorización Ambiental Integrada é un permiso que concede o órgano competente da Comunidade Autónoma na que se sitúa a instalación que o solicita.

Desde o punto de vista de control, as Comunidades Autónomas deberán dispor da información, en cada unha das instalacións industriais, das emisións, os focos das mesmas, os valores límites de emisión e as melloras técnicas dispoñibles aplicadas. Estes datos serán remitidos ao Ministerio de Medio Ambiente para a elaboración do Inventario Estatal de Emisións e a súa comunicación á Comisión Europea a efectos da elaboración do Inventario Europeo de Emisións Contaminantes.

En segundo lugar, e xa máis centrados no procedemento diremos que, o prazo máximo que ten a Comunidade Autónoma competente para resolver unha solicitude é de dez meses, pasado o cal, sen haberse notificado resolución expresa, entenderase desestimada a solicitude. Neste punto a Lei PCIC sepárase do criterio establecido na Lei 30/1992 de Réxime Xurídico das Administracións Públicas e Procedemento Administrativo Común que consagra como regra xeral o silencio administrativo positivo nos procedementos iniciados a instancia de parte.

Dentro do procedemento administrativo previsto na Lei PCIC, intégranse as necesarias actuacións en materia de avaliación e as esixidas polas normativas sobre riscos de accidentes nas que interveñan sustancias perigosas. Así mesmo, esíxese unha serie de informes ao longo da tramitación do procedemento de obtención da Autorización Ambiental Integrada, talles como o informe urbanístico do Concello en cuxo territorio situar a instalación ou o informe do organismo de conca nos supostos nos que a actividade sometida á Autorización Ambiental Integrada precise autorización de vertedura ao dominio público hidráulico.

Doutra banda, o procedemento para o otorgamiento da Autorización Ambiental Integrada substitúe ao procedemento de otorgamiento da licenza municipal de actividades clasificadas regulado polo Decreto 2414/1961 polo que se aproba o Regulamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas e Perigosas. No entanto, a nova Autorización non substitúe á citada licenza municipal que segue sendo exixible por separado.

A Lei PCIC establece un prazo máximo de duración de oito anos, transcorrido o cal deberá ser renovada e, no seu caso, utilizada por períodos sucesivos.

A FINALIDADE DA AUTORIZACIÓN AMBIENTAL INTEGRADA

A autorización ambiental integrada constitúe a pedra angular dun novo esquema edificatorio de protección ambiental, ante todo revolucionario en comparación coa concepción tradicional na defensa do medio natural desenvolvida ata o momento.

Para iso a intención do novo sistema autorizatorio, o seu propósito último, non é outro que redefinir as estruturas da protección ambiental apostando pola prevención e o control integrados da contaminación.

A finalidade da autorización ambiental atópase expresamente prevista no apartado 1 do artigo 11 da Lei. O fin da autorización é, neste sentido, dúplice ou cunha dobre vertente, tanto no procedimental ou formal, como no sustantivo ou material.

Comezando polo aspecto procedimental, coa autorización ambiental integrada trátase de condicionar o exercicio das actividades sometidas ao réxime integrado da prevención e o control da contaminación. Iso a través dun único e complexo procedemento no que se pretende que quede asegurada a coordinación entre as diferentes Administracións con competencias na materia. En última instancia, esta simplificación administrativa que trata de instaurar a Lei PCIC, susténtase na axilización dos trámites e na redución das cargas administrativas dos particulares cando, como ata o momento sucedeu, teñen que enfrontarse a procedementos múltiples, difíciles e, por que non dicilo, extremadamente custosos en tempo e diñeiro ata ante distintas Administracións. O desafío que se introduce coa autorización ambiental integrada é importante, máxime cando, o procedemento autorizatorio en toda a súa extensión tan só poderá prolongarse ata un prazo máximo de terminación de 10 meses tal e como xa vimos antes.

Polo que respecta ao plano sustantivo ou material, a definición dun sistema integrado de prevención e control da contaminación pasa por integrar nun único acto de intervención administrativa todas e cada unha das diversas autorizacións ambientais sectoriais existentes ata o momento e que por si soas e independentes unas doutras se fan precisas para permitir o exercicio da actividade e a explotación dunha instalación industrial. A esas autorizacións refírese o artigo 11 no seu apartado 1. b). Con todo na enumeración que se realiza en devandito precepto non se inclúe, entendemos que de modo consciente, a mención á licenza municipal de actividades clasificadas pola imbricada subsistencia deste réxime nos termos que se expresan no artigo 29 da Lei PCIC.

A integración nunha única autorización da variada gama de títulos autorizatorios ambientais que deben solicitarse por unha actividade non é plena. Esta circunstancia obriga a modular necesariamente a consideración da categoría que estamos analizando como autorización integrada.

Ademais, ocorre que a propia sistemática empregada na Lei PCIC non só non axuda a crer nas posibilidades da autorización como autorización integrada, senón que constitúe, a feixes, unha mala mostra da técnica lexislativa empregada. Iso polo seguinte. O artigo 11 titúlase finalidade da autorización ambiental integrada. Devandito precepto divídese á súa vez en 4 apartados dos que sorprendentemente tan só o primeiro deles é o que se dedica en esencia á finalidade da autorización ambiental integrada.

Non só o propósito integrador da autorización ambiental non se alcanza totalmente, senón que se algunha dúbida existise desta afirmación, pode comprobarse o alcance do que sostemos concretamente nos outros 3 apartados restantes do artigo 11 que estamos considerando. Por unha banda estase afirmando que se opta, a través dun só procedemento, pola integración nun único título autorizatorio de todas e cada unha das autorizacións previstas no resto da lexislación ambiental, para a continuación pór de manifesto que a autorización integrada precede o otorgamiento no seu caso, doutras autorizacións que igualmente sexan obrigatorias, entre as que se atopa a licenza municipal de actividades clasificadas, ou que a súa otorgamiento serao sen prexuízo doutras autorizacións e concesións que sexan precisas para a ocupación ou utilización do dominio público de acordo coa normativa en materia de augas e costas. De modo algún pode considerarse que o precepto sexa afortunado para manifestar unha finalidade integradora da autorización, a diferenza do artigo 12 da Lei catalá 3/98, de 27 de febreiro, tamén referido á finalidade da autorización ambiental e onde aí si se consegue ofrecer á vista do intérprete e do aplicador da norma unha coherencia sustantiva e procedimental na consecución desa mira de integración. Pola contra, esa finalidade non é enteiramente cumprida no texto do artigo 11 da Lei PCIC, nin moito menos a resultas da análise detallada da regulación contida no conxunto do texto, e máxime cando no mesmo artigo citado invítase a pensar precisamente o contrario.

O CASO ESPECIAL DE CATALUÑA; A LEI 3/1998 SOBRE A INTERVENCIÓN INTEGRAL DA ADMINISTRACIÓN AMBIENTAL EN CATALUÑA

A Lei 3/1998 de 27 de febreiro diferénciase das demais leis xerais en que se limita á intervención administrativa integrar en función da natureza e importancia das actividades e en relación á Directiva 96/61.

O obxecto desta lei é establecer o sistema de intervención administrativa das actividades susceptibles de afectar ao medio ambiente, a seguridade e a saúde das persoas no ámbito territorial de Cataluña. Como podemos comprobar o seu obxecto é moito máis ambicioso que o comprendido na Directiva 96/61 pois non se limita ao campo do medio ambiente senón que alcanza tamén a protexer outros bens xurídicos de primordial interese.

O seu ámbito de aplicación esténdese a todas as actividades públicas ou privadas, susceptibles de afectar ao medio ambiente, a saúde ou a seguridade. As autorizacións e sistemas de control ambientais sectoriais agrúpanse para levar a cabo un enfoque integrado no procedemento de valoración dos diferentes tipos de emisións ao aire, ao auga e ao chan, de modo que se evite a transferencia de contaminación entre os distintos medios.

Establécense tres sistemas de prevención, utilizándose a técnica lexislativa da listaxe de actividades por anexos á lei. Así temos:

- Réxime de autorización ambiental da Administración autonómica, para as actividades do Anexo I (as máis importantes a efectos económicos e ambientais).

- Réxime de licenza ambiental por parte do Concello, para as actividades do Anexo II (con previa cualificación nalgúns casos e municipios da actividade por parte da Administración autonómica).

- Réxime da comunicación ambiental (deber de comunicación ante o Concello) para as actividades do Anexo III. Os Concellos, mediante regulamento poden substituír este réxime de simple comunicación, polo de licenza de apertura, que se pode tramitar simultaneamente coa licenza de obras se esta fose preceptiva.

Advírtese, que a través da Lei 3/1998 aproveitouse a ocasión para mellorar e renovar a regulación das chamadas actividades clasificadas sometidas ao Regulamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas e Perigosas do ano 1961, que, con ser unha norma adiantada ao seu tempo, xa se atopa desfasada. Por suposto que a técnica lexislativa non permite derrogar un regulamento de carácter estatal de modo que mediante a Disposición Adicional Sexta déixase sen aplicación en Cataluña o citado RAMINP.

En liñas xerais podemos dicir que a transposición da Directiva comunitaria 96/61 atópase balizada de escollos, tanto polos problemas competenciais que expón como pola implicación dos diferentes niveis administrativos que conforman as Administracións Públicas no noso país (Estado, Comunidades Autónomas e Entidades Locais). O lexislador catalán merece un xuízo favorable, máxime cando é o primeiro exemplo de control e prevención integral ambiental no noso país. A Lei 3/1998 crea, un sistema propio de intervención administrativa para a Comunidade Autónoma catalá, instaurando tres sistemas de prevención: a autorización ambiental autonómica, a licenza ambiental municipal e a comunicación ambiental.

BREVE MENCIÓN Á ETIQUETA ECOLÓXICA

O aumento da sensibilización ambiental entre os consumidores cara aos problemas ambientais ocasionou unha maior esixencia de produtos cuxa produción e procesamiento teña un menor impacto ambiental.

Esta esixencia fixo que nos últimos anos xurdan no mercado un gran número de etiquetas ecolóxicas para clasificar os produtos segundo a súa agresión ao medio ambiente.

O Ecoetiquetado ten como obxectivos principais promover que os produtos fabríquense co menor prexuízo posible para o Medio Ambiente, e informar aos consumidores sobre as repercusións ambientais dos produtos que consome.

Así por exemplo, a Etiqueta Ecolóxica Europea ( EEE), Regulada polo Regulamento (CEE) Nº 880/92 do Consello, é de carácter voluntario e abarca toda a Unión Europea, sendo recoñecido, xa que logo, en calquera dos Estados Membro independentemente do país onde se obtivo.

Este Ecoetiquetado dá ademais a potestade ao consumidor para que escolla os produtos que cre que son menos contaminantes e tamén así pode el colaborar na conservación do medio ambiente dun xeito máis ou menos pasivo.

CONCLUSIÓNS

Un dos aspectos positivos que achegou esta nova norma é o decrecimiento da Burocracia ambiental, é dicir, a redución do ?papelorio?. Logrouse reducir a unha soa autorización todo ou case todo o relacionado con actividades industriais contaminantes. Isto a de axudar a que tamén sexa máis fácil manterse dentro da legalidade, estar -autorizado-.

Neste punto atopámonos co problema antes exposto na Lei das empresas non autorizadas e como a lexislación catalá, todo e ser anterior, resolveu o problema cunha solución sinxela pero eficaz. Talvez a Lei Estatal debería haberse fixado máis na Lei catalá xa que, en concepto son o mesmo, unha transposición da Directiva 96/61/CE. O feito que a Lei catalá fose anterior debería haberse estudado en profundidade polo lexislador estatal e corrixir os erros que aquela puidese ter e copiar o realmente interesante e compatible co concepto de Lei estatal.
_______________